6 aspectos a considerar en la Integración Registro – Catastro

Hacer que el Catastro y el Registro de la Propiedad Inmueble trabajen de manera conjunta es actualmente uno de los retos más interesantes de los procesos de modernización de los sistemas de derechos de propiedad.

La problemática suele ser la misma, inclusive yendo más allá de nuestro contexto hispano.  Por una parte el idealismo de creer que es tan fácil, luego el pesimismo de las cuaternarias estructuras institucionales.  Al final, quien pierde es el ciudadano que lo único que quiere es que su transacción se realice rápida y segura.  Lo cierto es que para esto no existe una receta mágica, pues aunque es un asunto de sentido común, la práctica nos demuestra que este es el sentido menos común entre los que participan en la cadena del proceso de una transacción.

Los humanos somos cortos de memoria luego que un botón está fallando, y es una pena que la gloria del éxito ocupe poetas antes que sistematizadores para contarse con estilo, sin vanagloria pero como simple cultura de democratización del conocimiento.  Seguro otros lo han hecho con menos equivocaciones, pero aquí retrato algunos aspectos básicos de como lo hicimos en un país de Centro América, con algunos referentes a las declaraciones de Catastro 2014, del que surgió el estándar ISO 19152.

1.  La definición y construcción del Sistema es vertebral.

Lo meritorio del sistema ya no es extraño, puesto que vivimos una época de avance tecnológico y reingeniería dentro de lo obvio.  Por supuesto no estamos hablando solamente de la herramienta, sino el entorno completo que incluye la definición del negocio, los actores vinculados, el respaldo jurídico, la modelación de métodos técnicos, el levantamiento de procesos, la simplificación de aquellos que están relacionados con la gestión territorial y el ciclo de vida de la herramienta tecnológica.

Sin una correcta definición del modelo de negocio, casi cualquier sistema fracasa.  Porque la herramienta solo es el medio.

En nuestro caso de estudio, el flujo se realizó de la siguiente manera, aclarando que no son pasos secuenciales sino casi en paralelo, que en su mayoría se realizaron en un tiempo de dos años:

Se desarrolló una plataforma que estuviera lista para Registros, tanto Propiedad inmueble como Catastro, visto como otro registro. Este es el Sistema Unificado de Registros (SURE), que después de 11 años, continúa operando, luego de cuatro transiciones gubernamentales –inlcuido un golpe de estado-, rotación de recurso humano calificado, decisiones arbitrarias y todo a lo que estamos acostumbrados los países en vías de desarrollo.  Se pilotó en una Circunscripción Registral con un área de 160,000 parcelas, actualmente opera en 16 de las 24 circunscripciones y la principal razón por la que no se eliminó en un antojo político fue porque era la herramienta de trabajo de los usuarios en Registro y en Catastro –desde que se creó-.

En el diseño de este Sistema se levantaron los procesos de Registro y Catastro en primera instancia, y de forma temeraria los que podrían venir en la nueva legislación.

El modelo de dominio para Catastro fue el Core Cadastre Domain Model CCDM, que en 2003 era apenas era un abstracto posterior a Catastro 2014 que, literalmente era un poema.  Quizá esta fue una de las razones por la que el Sistema logró premiaciones y una opinión muy favorable en un Workshop de la FIG en Checoslovaquia.

El gráfico anterior muestra la conformación de Folio Real en Sistema Unificado de Registros, con la inclusión de Transacciones que es una debilidad no modelada en ISO 19152.  en su tiempo no tenía esos nombres, pues el CCDM apenas era una propuesta; pero sí la lógica. El CCDM hoy es el ISO 19152, conocido como LADM.

Si bien la herramienta tecnológica es lo más visible al momento de mostrar resultados, esto conllevó un análisis y sistematización de procesos existentes que tiene su propia historia.  Compleja, porque la aplicación de procedimientos difiere entre uno y otro registrador; también porque a la hora de realizar una automatización, lo que no funciona en papel no funcionará en sistema mecanizado. Y sin demeritar, que en algunos contextos, es preferible ser dictador que conciliador; cuentan algunos que literalmente se les obligó a hacer cambios con una batería de cambios no fácil de digerir.

También fue necesario hacer un gran trabajo legislativo en el que era más fácil crear una nueva ley que reformar la existente.  El Registro dependía de la Corte Superema de Justicia, el Catastro de una Secretaría de la Presidencia y el Instituto Geográfico Nacional de una Secretaría de Obras Públicas.  Fue necesario crear nuevos mecanismos para la regularización, para poner un simple ejemplo, la expropiación en zonas urbanas donde hay conflicto de antecedentes y donde la gente está pagando a diferentes dueños.  La ley permitió expropiar a nombre del estado, a fin de crear un fideicomiso a donde la gente continuó pagando, recibió su título de propiedad y los dueños anteriores se fueron a los juzgados a pelear su asunto.  Una vez resuelto, el dinero del fideicomiso será de quien ganó el juicio.

Si bien dos años no ajustaron para hacer todas las cosas, cuando llegó el nuevo gobierno era imposible retroceder.  Las herramientas se mecanizaron para que fuera casi imposible hacer el trabajo sin usar el sistema.

2.  El cambio de técnica registral Folio Personal a Folio Real

Sobre esto hay libros enteros, confusiones y perversiones dependiendo de quien defiende su postura.  En el caso de estudio, la técnica de Folio Real ya existía en ley pero no se aplicaba como tal, por lo que la decisión principal fue que de forma gradual se dejara de usar Folio Personal.

Como cultura general, la diferencia entre ambas técnica radica en la forma de archivar los documentos que respaldan los derechos sobre la propiedad. 

La técnica de Folio Personal, mantiene el índice sobre los titulares, no sobre el objeto, con lo que el identificador del asiento obedece a una transacción.  Si bien es muy cuestionado, el patrimonio que nuestros padres heredaron de nuestros abuelos le deben a esta técnica la garantía jurídica, no porque fuera la mejor, sino porque bien aplicada por personas acostumbradas a hacer las cosas en orden, funcionaba muy bien siguiendo los pasos lógicos de la presentación, anotación en el tomo diario, marginación, control de distribución, confrontación y calificación.  Las dificultades se daban en el hecho que para trabajar una presentación era necesario consultar antecedentes en otros tomos, con lo que un volumen alto de transacciones diarias volvía sumamente lento el tiempo de respuesta; sin olvidar que el saldo registral era imposible de controlar en casos que no implicaban individualización total, el control de homónimos era una locura y casos como urbanizaciones no individualizadas, proindivisos y comunidad de bienes ocupaban un poco más que Fe Pública.  También se debe aclarar, que Folio real no obedece a procesos más modernos; ambas técnicas mal aplicadas conducen a errores iguales.  De nuevo: si no funciona en papel, no funciona en el sistema mecanizado, si no funcionaba en el sistema anterior, casi es seguro que no funcionará en el nuevo.

La técnica de Folio Real, a diferencia, indexa los inmuebles bajo matrículas de identificador único, en las que se refieren los gravámenes, titulares, mejoras, colindantes, y demás características del inmueble.  Esto se hace de manera extractada, remitiendo a folios, contrario a Folio Personal donde se transcribía tal como estaba el documento y el tracto está en la marginación.  En el estándar ISO 19152, el inmueble es la Unidad Administrativa (BA_unit), pudiendo operarse en Folio Personal o en Folio Real.  Por supuesto, un inmueble en Folio Real es casi el equivalente a una parcela de catastro y se facilitará el proceso de vinculación.

3.  La estandarización de los procesos de Catastro.

La etapa de modernización de Catastro no fue necesariamente grata, especialmente porque se generó un conflicto entre los técnicos de la vieja guardia que tenían bastante conocimiento aprovechable con los nuevos que sabían de tecnología pero desconocían muchos fundamentos jurídicos del catastro.  Bien o mal, nos especializamos en errores y la ganancia fue mucho mayor.

Un problema de Catastro es que espera mantenerse como una isla especializada que se desactualiza con mucha facilidad, por no estar integrado al proceso transaccional.  Quién no quisiera que el tapiz del catastro se respetara para todas las operaciones de venta, traspaso, avalúo, planeamiento de uso y trámites en el marco de los nuevos roles.

Fue necesario hacer cambios y documentar, porque para ser honestos muchas cosas estaban dichas por los alienígenas ancestrales pero no estaban documentadas.  Seguro que estos son aspectos superados por muchos países, pero solo lo relato para ser honesto en nuestro caso de estudio, donde el Catastro todavía es un reto complejo.  Entre los aspectos que mejor recuerdo:

El levantamiento de la topología continua; de las parcelas y de los bienes de uso público como calles, ríos, lagunas, etc.  A los primeros se les asignó una clave catastral con su respectiva ficha catastral, a los bienes de uso público también una clave catastral con su folio administrativo.  Esto es necesario, puesto que los asientos de propiedad, al irse demembrando requieren la existencia íntegra de áreas de entrada y áreas de salida; así como para control de futuras invasiones a los bienes públicos registrados.

Catastro 2014: El Catastro 2014 indicará la situación legal completa del territorio, incluyendo el derecho público y las restricciones.

Separación de datos por especialización legislativa.  Los mapas antes de la modernización eran verdaderas obras de arte, en ellos además de las parcelas estaban los sitios de naturaleza jurídica, áreas protegidas, puntos de interés geográfico, zonas de riesgo, etc.  Estos se separaron a mapas independientes, haciendo que los mapas parcelarios se vieran bastante simplones, pero en busca de facilitar la digitalización y automatización de los procesos topológicos.

Esto también generó algo de conflicto, pues el Catastro era como el hacedor de todo.  Aunque era totalmente incapaz de oficializar sus roles, en los que ya existían instituciones responsables dentro de sus ramas.  Unificar el Instituto Geográfico Nacional con el Catastro Nacional tampoco fue un paso sabio, no porque no se pueda, sino porque el ambiente no estaba maduro para llevar al IGN a un rol de ente normador de la cartografía; en aquellos tiempos el concepto de IDE era tan abstracto que parecía estar quitándole facultades al “gran hacedor de mapas“.

Catastro 2014: El Catastro manual será cosa del pasado.

Se separó los flujos de levantamiento de los de actualización.  Por barrido se levantaban las parcelas y las fichas, para una vez digitalizadas se aplicaran de forma mecanizada la vinculación ficha-mapa y posteriormente la creación de Geoparcela (Spatial_unit) + aplicación de afectaciones jurídicas y administrativas (Restrictios + Responsabilities + Rights). 

El gráfico es muy particular para los procesos masivos.  No incluye el otro extremo de la operación, sin embargo más o menos resume la lógica de conformación de Folio Real con su vinculación a las parcelas de Catastro.

Una vez creada la vinculación Ficha-Mapa, se esperaba la Vista Pública, luego de la cual se trasladaba la ficha de campo a ficha catastral para que toda modificación se realizara vía solicitud de mantenimiento catastral.  Este se dejó en la condición de poder ser realizada a solicitud de interesado, de oficio o por solicitud de usuarios registrados (agrimensores o técnicos municipales).  Justo ahora el proceso tiene ya un fideicomiso conformado, con bases listas para la delegación a un operador privado que no solo operará el Catastro sino también el Registro y la actualización del Sistema.

El Catastro 2014 estará altamente privatizado. El sector público y el sector privado trabajarán en conjunto.

El gráfico forense, hoy adaptado a acrónimos de LADM muestra como se habían conformado los procesos bajo un enfoque sistémico, a fin de que los pasos iniciales solo fueran de modelado, pero que se pudieran automatizar bajo un enfoque de operación continua.

Catastro 2014: La cartografía catastral será parte del pasado. ¡Larga vida a la modelización!.

Como lo habrán ya notado, estoy siendo simplista y breve por las limitaciones de la paciencia de lectores en Internet.  Pero muchas de las cosas que hicimos fueron erradas. Irónico, pero una de los aspectos que se dejó por fuera fue el asunto fiscal, pensando en la tal separación legislativa, priorizando en demasía sobre el jurídico.  Aunque la competencia normativa en lo fiscal quedó en manos de nadie, lo continuamos con los municipios desde su legislación, para evitar que se distorsionaran los métodos que ya el Catastro había modelado.  Claro, esto hizo que los sistemas municipales por su lado construyeran sus propios módulos de catastro que hasta el día de hoy ha costado conciliar. 

El sufrimiento por no incluir lo fiscal todavía duele en el aspecto económico; principio básico de la sostenibilidad tecnológica: Si no produce dinero, morirá.  Hoy que se está trasfiriendo a un Operador, las estadísticas simples de consulta diaria hacen ver que pudo empezar a generar mucho más dinero hace tiempo, pero al menos se ganó la conformación de la demanda.

Vincular Registro de la Propiedad con Catastro es el paso más fácil para hacerlo sostenible… claro, si fuera fácil.  Pero es mejor que querer hacerlo sostenible por sí solo.

El Catastro 2014 procederá a recuperar los costos.

4.  La vinculación Matrícula registral – Parcela Catastral.

Mecanizados los procesos como una maquila, el flujo de Registro era bastante simple:

Escaneo, limpieza e indexado de tomos, con el fin de obtener como producto el libro en digital, con el tracto implícito en la mecanización y así evitar que se siguieran creando libros.  Excepto para Poderes/Sentencias y otros asuntos que siguieron operando en Folio Personal.

Extractado de asientos activos y creación de matrículas.  Con esto, se tenía una especie de “folio digital o folio real en formación”, que en sí es un folio real (por la técnica aplicada), pero de acuerdo a las aspiraciones particulares de la ley Hondureña, y la robustez del sistema, un Folio Real debe estar vinculado a Catastro.

Por parte de Catastro, el levantamiento masivo llevaba a gabinete mapas impresos con delineación foto-interpretada o ficheros de estación total y, fichas de campo.  En gabinete se digitalizaba, vinculaba y creaba geoparcela utilizando herramientas mecanizadas en aquel momento con VBA para Microstation Geographics.  En el gráfico aparece un paso posterior que en realidad fue solo una evolución de tecnología pues en 2003 el cartucho espacial no se implementó, sino que los mapas estaban vinculados por su centroide bajo esquema arco-nodo, sin embargo todo el proceso de actualización era transaccional.  Posteriormente se hizo migración a base de datos espacial y la gestión de escritorio con Bentley Map.  Actualmente en desarrollo un plugin para Qgis.

Catastro 2014: La separación entre mapas y registros será abolida.

Una vez existentes los insumos BA_Unit (Matrícula en Folio Real) y Spatial_Unit, otro proceso en maquila hizo el trabajo de vincular.  Hacían revisión desde la ficha catastral, donde se había levantado el referente de Folio Personal, comparaban aspectos de ubicación, titulares, área, antecedente y otras hierbas para crear la vinculación.

La imagen siguiente muestra la realidad jurídica vinculada a la realidad física.  Pese que es un ejemplo de zona urbanizada, el proceso no es tan sencillo por diversas razones.  En el mejor de los casos se logró vincular hasta un 51% (Promedio Urbano y Rural), la vinculación restante se hará a demanda transaccional y mediante los procesos de titulación cuya meta en este país es… particular.

El Sistema Unificado de Registros, una vez creada la vinculación muestra las dos realidades, con alertas de posible irregularidad.  De modo que una matrícula sin vinculación a Catastro solo muestra la gran alerta de “No estar georeferenicado de acuerdo a ley“.  También las afectaciones que restringen el uso, dominio u ocupación de los predios, aunque estos dos temas son una asignatura pendiente… para otro artículo, porque la debilidad institucional es un tema que no siempre entendemos los tecnólogos.

Para el proceso de vinculación fue necesario –algo tardío admito– definir criterios de alerta automatizada o mecanismo de mantenimiento, tal que no se impidiera la vinculación por 18 aspectos irregulares, entre los que figuraban:

• Relación uno a muchos entre parcelas y matrículas,
• Diferencia de derechos por documentos de transmisión extra-registral,
• Diferencia de áreas por aparente invasión del área pública,
• Diferencias por mutación en Registro o Catastro posterior al barrido catastral,
• Antecedente no extractado,
• Propiedad horizontal,
• Inmueble proindiviso,
• Diferencia de nombres de titulares o duplicidad de titulares,
• etc, etc, etc.

Para esto, se aplicó una técnica muy utilizada para la sostenibilidad de tecnologías: Asignárselo a quien más le duele.  El usuario al ver alertas, busca como resolverlas; total, es uno de los principios de Registro: la publicidad.

Todo estaba muy bien, hasta que se vincula a Catastro.

5.  Los datos de Catastro y Registro nunca serán iguales.

El paso de vinculación por algún tiempo “políticamente atribuible” se dejó de hacer y hasta la fecha es uno de los retos complejos en la obligatoriedad de la ley, que toda presentación debe exigir la vinculación al Registro Catastral.  Este aspecto es algo complejo, tanto por ser demasiado permisivos pero también por ser tan exigentes como el Papa.  A continuación algunos lineamientos, que en su mayoría son procesos a normalizar.

El área de Catastro y Registro nunca será igual.  Para ello, se usó una fórmula de tolerancia, que considera el método de medición,  la condición urbano/rural en función de su tamaño, en este caso la escala máxima usada en levantamientos anteriores, tal como se muestra en la siguiente imagen. Como tolerancia máxima se consideró 6% y como ven, usando una fórmula como esta, el área desciende de 6% a 1% en la medida que el tamaño del predio crece.

La fórmula se insertó como un procedimiento almacenado en la base de datos, tal que se muestre en el sistema de forma dinámica.  Si el área documental no está dentro de ese rango, entonces el sistema levanta una alerta por diferencia de área.

No es igual un registro catastral que un registro topográfico.  Si el predio lo voy a medir cinco veces, sus coordenadas saldrán diferentes cada vez (dentro de un margen de tolerancia).  Lo que significa, que si sus coordenadas están dentro de ese margen, no es necesario cambiar el predio catastral; para eso el LADM considera el registro de mensuras, Survey_classes como una relación entre el Source_document y la Spatial_unit.

• No es posible insistir que los colindantes del protocolo notarial deben figurar como nombres de personas; si bien el principio dice que debe ser explícito, lo entendemos que es cuando se debe recurrir a consultar un mapa, pero si el visor del mapa es tan claro que no ocupa especialidad, entonces, los colindantes pueden ser las claves catastrales.  Parece sencillo, pero hacer entender a los abogados toma tiempo; lo que esperamos se resuelva con la minuta registral.

No es posible echar a andar un proceso, sin que esté bien normada la certificación de profesionales de mensura, métodos de medición, tolerancias, formatos de presentación de ficheros y procedimientos de convivencia entre los datos levantados con diferentes precisiones.  Si al medir un predio se evidencia la necesidad de remedir toda una zona, porque está mal levantada o por la diferencia de método, para eso el LADM considera el Point_parcel, con lo que se puede evitar el el juicio de Armagedón –que actualmente se avecina-.

El antecedente jurídico es un referentes, no es infalible.  Fue necesario dejar en la ley, que el levantamiento catastral se hará en base a la situación física, y si en caso que hay diferencia entre el área documental y el área catastral, y no han cambiado la situación de colindancias, ni hay evidencia de pretensiones, ni se colinda con áreas públicas, prevalecerá el área catastral.  Qué fácil suena, pero enforzar que las escrituras existentes se deben cambiar, es otro cuento; puesto que por ley debo reconocer el derecho inscrito y no puedo declarar irregular lo que acepté bajo términos anteriores, solo porque mis parámetros cambiaron.

Es necesario definir métodos de depuración de la información que faciliten el establecimiento de la regularidad de la información.  Si una persona jurídica es el Banco Davivienda, pero en los protocolos notariales aparecen con nombres diferentes para cada sucursal, se requiere un procedimiento de consolidación.  De igual manera, si un inmueble se levantó por diferentes vías, pero es el mismo, no ocupa una fusión de predios sino una consolidación.  Pero ambos aspectos deben ser legales.

Los retos más grandes siempre será el recurso humano, en este sector por lo general resistente al cambio y chapado a que las cosas se deben hacer solo de una manera.  No queda otra que reinventarse y dejar salvaguardas.  La rotación por fines políticos puede hasta ser provechosa, aunque hay que estar prevenido que será la mayor amenaza.  En la medida que se pueda aprovechar el asidero jurídico, tercerizar es un pecado venial, siempre y cuando esté libre intereses particulares más complejos.

6. Por último:

Como dije al inicio, el objeto de este artículo no busca lanzar recetas mágicas.  Especialmente porque la realidad institucional en cada país es sumamente compleja, no por aspectos técnicos o legales, sino más bien por posiciones de poder y falta de visión de sus autoridades.  Sin embargo, el ejemplo muestra que es posible hacer cosas interesantes en países de tercer mundo, si se aprovechan momentos de gloria para atar los aspectos irreversibles.  Otros países lo han logrado con menos locuras, otros teniendo mejores condiciones institucionales batallan por la real integración. 

El registro de la propiedad se basa en el sentido común.  Las transacciones de derecho de propiedad existen desde que el hombre descubrió la agricultura, y se dio cuenta que podía crear asentamientos humanos.

La gráfica muestra un pasaje de nuestra literatura religiosa, donde se usan términos que parecieran sacados de un intercambio de jurisprudencia registral, con viáticos pagados al pasado, en monedas de metal precioso cuantificadas en balanza –qué gran idea para cualquier funcionario de hoy-.  Nadie dudaba de la certidumbre del predio ni del valor del derecho inscrito en el “Traslado abierto“.  Claro que si hubiéramos querido vincular el catastro y el registro en esa fecha, tendríamos la misma problemática, e igual trabajo de consultoría para fumadores de hierbas como nosotros.

En el caso de Honduras, actualmente en miras de la nueva versión del Sistema, los procesos modelados son casi tan importantes como los aspectos no alcanzados, porque el negocio es el mismo, el entorno mutará en lo mínimo, los procesos sí cambiarán.  En el mundo de innovación tecnológica que vivimos, entre el momento que comencé a escribir el artículo y la fecha que por casualidad llegaron ustedes a leerlo, hay un nuevo boom de tecnologías ofreciendo resolver el problema de Registro-Catastro, y tres nuevos consultores ofreciendo sus servicios.  Debemos recordar que las tecnologías solo son un insumo; el equilibrio entre la presión entre la oferta tecnológica y la demanda de modernización es el estándar.

Integrar el Registro y el Catastro es un capítulo que hay que empezar.  Si solo se teoriza, y nunca se arranca, será ciencia ficción.  Bien o mal, una vez que se inicia, ocupa más arte que ciencia para llevarlo a la realidad.  Pero es tan bondadoso el proceso, que apenas ocupa un par de personas que tengan el horizonte claro, porque la solución a todos los casos está en el recurso humano existente, que son especialistas en sus propias materias:  Registro, Catastro, Ordenamiento Territorial, automatización, sistematización y… algo de marihuana inspiracional. 🙂

Vienen nuevos retos.  La otra mitad del artículo, está a la vuelta de la esquina.