¿Qué es primero, el catastro o el Ordenamiento Territorial ?

Hace unos días, en el lobby de un hotel me encontré un Boliviano y un Francés que me interceptaron para fines de consultoría gratuita… y entre otras cosas me preguntaban algo parecido a esto:

¿Es necesario el catastro para el ordenamiento territorial?

¿Se puede hacer ordenamiento territorial sin catastro?

¿Se puede…?

Así que luego geofumar de la verde, llegamos un consenso informal que el Ordenamiento Territorial y el catastro no son inter dependientes, no de forma obligada.  El tema es que Ordenamiento Territorial no es un nivel más amplio orientado a la planificación, en tanto que el catastro es un inventario de hechos tal como están, por eso es apenas un insumo para el Ordenamiento.

Es muy fácil confundir entre una y la otra cosa, definir un perímetro urbano, hacer mediciones masivas de predios, generar cartografía o regularizar la tenencia jurídica de la tierra son acciones en la gestión del territorio y son parte de la acción de ordenar el territorio tal como lo es la normativa municipal de prohibir las bebidas alcohólicas en parque central.

Lo que sucede es que las acciones de ordenamiento pueden ser aisladas, y de esa forma el catastro es una de esas acciones aisladas.  Cuando se habla de un PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, entonces hablamos de una planificación que integra diferentes acciones tanto de hecho (como un diagnóstico) como de derecho (como las normativas).  Por lo tanto, sí se puede hacer Ordenamiento Territorial sin haber Catastro, pero sin duda, de existir un inventario físico permitiría plantear con mayor claridad medidas, y si no existe seguramente dentro del cumplimiento plan será una de las primeras tareas por hacer.

El Ordenamiento Territorial tiene más que ver con la toma de decisiones y acuerdos entre los involucrados en un territorio.

El Catastro será necesario para implementar una serie de medidas relacionadas con la seguridad jurídica, con la gestión de impuestos prediales, con la recuperación de plusvalías o con la planificación en el uso del suelo.  Podríamos entonces decir que el Catastro es un requisito para implementar el Plan de Ordenamiento Territorial, pero no una obligación para formularlo.

Recordemos los diferentes niveles en que se desarrollan el Ordenamiento Territorial:

El Nivel Normativo (Político/administrativo)

En este nivel, se trabaja el marco jurídico del país, región y gobierno local.  Sin esto muy poco se podrá hacer y este nivel se puede elaborar (en gran parte) sin necesidad de mapas de alta precisión.  Jean-Roch Lebeau lo define como nivel político (no de politiquería) sino de políticas donde se busca que se puedan armonizar dentro de una planificación conjunta diferentes intereses que faciliten una gestión territorial integrada.

El Nivel Ejecutivo

Esta es la conformación de instrumentos o capacidades para poder desarrollar el Plan, más allá de definir tecnologías incluye la identificación y apropiamiento de actores.  A nivel de tecnologías, este es el proceso de construcción conceptual, adaptación de información existente y planificación de alcance de las coberturas no existentes y aquí si tiene mucho que ver la realidad del catastro, exista o no, preciso o impreciso.  Suele ser este el nivel donde muchos quieren iniciar y se empantanan por no tener datos precisos, por desconocer su pertinencia o por no contar con el marco jurídico que justifique las altas inversiones que conlleva.  Y fíjense que no estamos hablando de elegir marcas de software ni mapas pintados, sino más bien la arquitectura conceptual de lo que los políticos aprobaron en la cámara de ciegos con lo que el técnico de campo aplicará en el momento de afectar un inmueble… por supuesto al menor costo y bajo decisiones sostenibles.

Pero insisto, las herramientas solo son insumos idealizados, lo importante aquí es la institucionalidad y formalización de las acciones.

El Nivel Operativo

Se trata de establecer tiempos y mecanismos prácticos para llevar a cabo el plan.  Aquí, desde el punto de vista tecnológico el Ordenamiento Territorial se traduce en afectaciones a nivel de parcelas e inclusive de personas bajo instrumentos prácticos.  Es obvio que no se puede realizar mucho sin contar con una base catastral funcional (que puede ser tecnificada desde el cielo hasta el infierno de catastro puntual).  Así que el catastro sí es necesario para operativizar el ordenamiento territorial en ese nivel.

Les presento la gráfica vilmente hurtada a Jean-Roch Lebeau pero que para estos fines está muy bien construida.

Ese vacío entre el nivel superior y el inferior es el que debe llenar el geomático, sin astralizar el poema de la ley ni martirizar la intención simple del técnico o funcionario que lo aplicará, sin perder la óptica del cartógrafo por la simplicidad del sociólogo.  Si el municipio lo que quiere es cobrar impuesto, no le complique la vida con datos que no podrá mantener actualizados pero no se la simplifique al punto que se pierda el espíritu de la ley.

El ordenamiento territorial es con frecuencia asociado a “mapas“, sin embargo se parece más a “decisiones“, que luego pueden llevarse a “operaciones” y finalmente a “instrumentos“, en este último campo uno de los insumos obligados es el catastro, sin embargo de no existir los pasos anteriores solo tendremos mapas pintados.

El catastro es necesario para no quedarnos con mapas de gran escala y documentos inoperables.  Pero no solo es necesario el Catastro, sino otros instrumentos que reflejan la realidad social, biofísica y económica del país.  Por el contrario, querer hacer Ordenamiento Territorial sin tener el estamento político y administrativo llegaremos a mapas pintados en lindos colores pero sin una vinculación a las decisiones.