Diagnóstico sobre la situación del Sistema de Administración del Territorio en Iberoamérica (DISATI)

Actualmente, la Universidad Politécnica de Valencia está desarrollando un diagnóstico de la situación actual existente en Iberoamérica en torno al sistema de administración del territorio (SAT). A partir del mismo se pretende identificar necesidades y plantear avances en aspectos cartográficos que permitan fortalecer los distintos sistemas de administración del territorio en Iberoamérica. Todo ello, con la colaboración de grupos internacionales e iberoamericanos que representan a la gran mayoría de los sistemas de administración del territorio en diferentes países e instituciones. La información que pueden aportar los miembros de estos grupos es fundamental para obtener unos resultados previos, evidencias, y necesidades actuales, que contribuyan a determinar cual es la situación actual de los sistemas. Y a partir de ahí, identificar donde deben dirigirse las actuaciones para mejorarlos.

Este es un proyecto ejecutado por La Coordinación CArtográfica en el Sistema de Administración del Territorio (CCASAT), un grupo con sede en la Universitat Politécnica de Valencia (UPV), España; en el Departamento de Ingeniería Cartográfica, Geodesia y Fotogrametría (DICGF) y en la Escuela Técnica Superior de Ingeniería Geodésica, Cartográfica y Topográfica (ETSIGCT).

El Diagnóstico DISATI es un proyecto derivado de los objetivos de la CCASAT, que es apoyar fomentar el apoyo, la colaboración e investigación en todos aquellos ámbitos relacionados con la información cartográfica que permita una administración efectiva del territorio (como la información catastral, y/o la información registral, o similar), y fundamentalmente en aspectos que sirvan de apoyo para conseguir seguridad en la tenencia de la tierra y valoración con efecto administrativo. Fomentando la difusión, transferencia de conocimientos, investigación, coordinación, consultoría y optimización de recursos.

En lo particular, el diagnóstico DISATI me parece una iniciativa invaluable y oportuna ante los procesos de modernización que actualmente se desarrollan en Iberoamérica.  Sobre esto, CCASAT sacará una publicación.

El concepto Sistema de Administración del Territorio (SAT) – Es un tema de vigencia y buscar diagnosticarlo a nivel latinoamericano puede llevar algunas dificultades.

En una entrevista sostenida con dos doctoras de la Universidad, de entrada hemos reflexionado sobre algunos aspectos comparativos de este contexto occidental. Si bien el diagnóstico de CCASAT se centra en Iberoamérica, también sobre la marcha conversamos sobre esas “pequeñas diferencias” con otros países de Europa, donde no se heredaron visiones del modelo continental, que hoy día reflejan resultados dispares en cuanto eficiencia del SAT con enfoque al ciudadano.

Tal es el caso de los países nórdicos, donde conforme al estudio Doing Business, un trámite de inscripción registral que en Noruega se demora 3 días con un solo intermediario, en España ese mismo trámite se demora 13 días, pasando por 6 inntermediaciones y en Colombia serían 64 días con 7 intermediaciones… si se tiene suerte a la primera vez.

En la entrevista yo les compartía sobre la falta que hace un modelo que pueda definir un alcance común, sobre una cadena de valor y una hoja de ruta que pueda caracterizar indicadores objetivamente medibles. Solamente definir el alcance de lo que significan las palabras del acrónimo SAT (Sistema – Administración – Territorio) genera muchas interrogantes que en cada contexto podrían verse diferente.

Dejo aquí algunas reflexiones, que no hacen parte de la entrevista sostenida para el diagnóstico DISATI.

1. ¿SAT para qué?

La definición de “Para qué es el sistema” es vital al momento de realizar procesos de modernización, y no digamos al hacer comparaciones.  Si su enfoque es para la mejora de la toma de decisiones, podríamos solamente pensar las necesidades del funcionario que puede resolverse con tener información y una normativa; pero si consideramos que es también para la razón de ser de la función pública, habría que pensar en la mejora de la operación de los procesos, procedimientos y servicios para el ciudadano.  Tal como la reducción de tiempos, costos, intermediaciones y mejora de la infraestructura registral.

La siguiente imagen, tomada de una presentación de SwissTierras sobre la importancia de lo que se hace para un SAT.  Sea simplificar, aplicar tecnología, actualizar datos, actualizar política, debe tener claro el para qué.

2. SISTEMA – ¿El SAT incluye la teoría de sistemaspara un enfoque de gestión integrada en línea con la ISO 9001?

De ser así ¿Cuáles procesos, para cuáles partes interesadas, solo catastro, incluye registro, incluye regularización u ordenamiento social de la propiedad, incluye ordenamiento territorial, incluye gestión de información de la construcción, incluye gestión de información de infraestructuras?

Y las preguntas son necesarias, porque la tendencia enfermiza de Iberoamérica para complejizar la modernización del SAT puede terminar siendo otro enredo más que el que ya existía.  El ejemplo de los países del norte de Europa muestra que no es integrar miles de actores, sino volver fácil toda esa operación en menos procedimientos, menos sistemas, menos datos.

El ejemplo más claro en Latinoamérica donde el catastro es una prioridad social es la frase “quitemos al notario de la cadena transaccional”.  El acuerdo de paz para hacer el catastro puede finalizar y empezar una nueva guerra mucho más catastrófica.

En la mayoría de países desarrollados en el norte de Europa, si el dato en el sistema reune los requisitos de calidad, el notario no es necesario… y en mejores escenarios, tampoco curador, ni el registrador con su séquito de calificadores, amanuenses.

Si no se incluye los procesos de operación, habría que ver el SAT casi como un ecosistema informático que hace las veces de Sistema de Información de Tierras o un Sistema de información Territorial.  Pero desde el momento que usamos “Sistema de Administración”, es necesario considerar los procesos de la operación que convierten las entradas de información, más las políticas, más las herramientas, en salidas de productos de información y servicios en un ciclo de bucles de retroalimentación.

De allí buenas prácticas interesantes de proyectos de modernización como el Modelo de Gestión Integrada Catastro – Registro (MGICR) de Nicaragua, que trabajó mucho en la optimización de los procesos y procedimientos para que el sistema respondiera a esos escenarios de mejora.  Este no es campo de cartógrafos ni de topógrafos, sino un campo de ingeniería industrial aplicada a la función pública, de lo que un SAT podría rescatar aspectos clave para fines de comparación.

3. TERRITORIO – ¿El SAT es consecuente con las declaraciones de Catastro 2014 / 2034?

Esta visión plantea tendencias de gestión integrada, en aspectos como la continuidad en la información de derecho privado, derecho público y sobre todo la modelización en objetos territoriales legales de una IDE, que producen Derechos, Restricciones y Responsabilidades (RRR).  Acotar si el SAT incluye esto, implicará comparar asuntos de interoperabilidad con información como riesgos, fronteras ambientales protegidas, decisiones espacializadas del ordenamiento territorial en dos y hasta tres dimensiones.

Si el SAT no incluye otros objetos territoriales y es apenas medir predios catastrados y registrados, valuados y disponibles en un geoportal… es válido. Pero entonces no se si le debemos llamar “Sistema de Administración del Territorio”.

También de las buenas prácticas mundiales, el concenso y la herencia filosófica de Catastro 2014 / 2034 nacen modelos de estandarización de la información como es el caso de ISO-19152:2012 (LADM).  Si hubiera que considerar este aspecto como elemento de medición, habría que considerar niveles de cumplimiento de la norma o su equivalente, respeto a indicadores como el versionamiento y espacialización de derechos, restricciones y responsablidades.  Esto teniendo en cuenta la versión LADM I que se enfoca en Catastro – Registro, a futuro habría que considerar las versiones que la FIG tiene en discusión: LADM II, III, IV enfocadas en estandarizar otras realidades en el espacio y en el tiempo, como la valoración, territorio marítimo y ordenamiento territorial.

En la gráfica, una de las ponencias de la FIG, en la que se relacionan funciones de SAT con las futuras versiones del estándar LADM.  Las funciones incluyen la descomposición en valoración, inscripción registral, infraestructuras / servicios y ordenamiento territorial; que en cierta forma son la versión de “hechos” de las cuatro funciones, en tanto que las acciones en el uso de estos hechos conlleva a la gestión de tributos, regularización, planificación del desarrollo y gestión de recursos naturales.  Muy en la lógica piezas del catastro multifinalitario que planteábamos en Geofumadas 2007.

4. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN – ¿Qué es lo que se administra en el SAT?

Un modelo de comparación es necesario para ser justos y objetivos.  De su acrónimo en inglés “Land Administration Systems”, solo poniendo un ejemplo de lo relativo al término “LAND” – que para los anglosajones podría ser simple -, sería algo enredado para una latinamérica con una legislación diversa.

Si lo sometemos a una mesa de gurús de la conceputalización, donde tuviéramos un argentino, un mexicano y un centroamericano… serían interminables jornadas entre la ley, los bocetos, el pizarrón… las cervezas y la marihuana solo para definir suelo, tierra y territorio.

Mientras tanto el ciudadano está esperando su título de propiedad… que al menos llegue a manos de su nieto… preferiblemente, en esta vida.

Entiendo que para otros temas el alcance sistémico de lo que se administra podría no ser importante.  Pero si se trata de considerar la visión sistémica del territorio a nivel de país, seguro que hay que estar claros que no nos referimos a un mero inventario catastral al estilo de los años ochenta. De una de mis últimas ponencias, rescato este ejemplo del alcance sistémico, en el que desde lo más grande (galaxias y universos) hasta lo más pequeño (moléculas y partículas subatómicas), definir el alcance del sistema es importante para medir qué es lo que pretendemos administrar.

Definir alcance del SAT es importante, no tanto porque podría tener muy pocas cosas… sino porque los gurús de la complejidad podrían querer que incluyamos la medición del espacio – tiempo en unidades de energía y materia. XD

5. ADMINISTRACIÓN DEL TERRITORIO – ¿Es consecuente con modelos existentes para el desarrollo sosenible?

Uno de los modelos existentes es el “LAS for development” de se Willamson & Wallace, que ya varias veces ha sido difundido en espacios como la FIG y hasta ESRI lo promueve como un documento guía en su portafolio de Esri Press.  Este modelo plantea una visión de entradas de información y salidas de decisiones, y si bien gráficamente causa la impresión de ser un “sistema de información”, incluye una multifinalidad “para el desarrollo sostenible”, con cuatro funciones que más allá de la tenencia y la valoración incluyen uso y desarrollo.

El modelo se queda corto en la habilidad gráfica de cómo entran las políticas y las herramientas.  Sin embargo, es un buen ejemplo de visión sistémica.  Si hubiera que medir un SAT con un modelo como este, habría que estar claro hasta donde llegan estas funciones; así como no solamente medir si todas las piezas de la maquinaria existen sino, si tienen asociado un modelo de calidad para asegurar que están cumpliendo su razón de ser de manera óptima.

En la gráfica de una de las ponencias de FIG, sobre el modelo SAT para el desarrollo sostenible.  Algo interesante de este modelo, es que descomponiéndolo, perfectamente opdríamos tener, a la izquierda la realidad del territorio, al centro siguiendo la flecha, el gemelo digital de la gestión de información y a la derecha el gemelo digital de la operación.  Está claro que el reto está en esta integración de funciones, porque no son procesos aislados o independientes.

Este es un buen ejemplo de la necesidad de un modelo y acotamiento entre tierra y territorio en lo relativo a SAT con enfoque de desarrollo sostenible, si lo comparamos con el SAT desde la mirada de FAO, que literalmente dice:

Sistema de Administración de Tierra (SAT).  Es el sistema del Estado, fundamentado en un marco legal, que administra a través de sus diferentes instituciones, la gestión de la información y políticas de los derechos de propiedad. Este establece los procedimientos administrativos y judiciales para la transferencia, atributos físicos de territorialidad, usos, valoración de la tierra y cargas tributarias, que permitirán brindar la seguridad y certeza jurídica en materia de propiedad.

Se puede ver que ese alcance es casi sobre las funciones tenencia y valor.  No incluye uso ni desarrollo.

Como ejercicio sobre este artículo, si pudiéramos comparar algunos SAT de américa latina que han estado en proceso de modernización, en niveles básicos de fortalezas y debilidades respecto a las funciones del modelo SAT para el desarrollo de Williamsom, tendríamos bajo una vista rápida la siguiente comparación:

SAT Colombia.

Fortalezas:

• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Dispone de un modelo integral de largo plazo en el marco del Sistema de Administración del Territorio SAT.  La conceptualización de SAT de colombia está basado en gran parte en el modelo de Williamsom.
• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Incluye una visión de integración del Catastro, Registro, Regularización y objetos territoriales del ordenamiento territorial que causan RRR, tanto en la normativa SAT como la IDE y Sistema Estadístico Nacional.
• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Dispone de un marco legal amplio que define los roles en el marco de SAT, de actores institucionales, municipales y sector privado.
• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Adopción metodológica y normatica del estándar ISO 1915212 para Catastro, Registro y demás objetos territoriales que constituyen RRR.
• FUNCIÓN TENENCIA: Sólida gobernanza de las Registradurías y Notarías por medio de una superintendencia.
• FUNCIÓN TENENCIA y VALOR: Sólida gobernanza de la autoridad catastral (IGAC) y los actores delegados como Gestores Catastrales y Operadores Catastrales.
• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Avanzado progreso de modernización de la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales ICDE.

Debilidades:

• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Si bien hay una marcada continuidad en la política de catastro multipropósito, es crítico el alto nivel de desactualización de información catastral y cartografía de objetos territoriales que constituyen RRR.
• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Bajo nivel de simplificación de trámites y procedimientos relacionados con la actualización catastral, regularización, inscripción registral, actualización de información cartográfica que constituye RRR.
• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Complejidad de gobernanza de procesos y sistemas que administran información catastral, registral y de objetos territoriales que constituyen RRR.
• FUNCIÓN TENENCIA y VALOR. Poca claridad del rol activo de participación de las municipalidades y gestores catastrales en la actualización catastral permanente en aspectos como la informalidad.

SAT Honduras.

Fortalezas:

• FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO Y DESARROLLO: Dispone de un modelo integral de largo plazo con el Sistema Nacional de Administración de la Propiedad SINAP, que incluye subsistemas como SIstema Unificado de Registros (SURE), Sistema Nacional de Información Territorial (SINIT), Registro de Normativas de Ordenamiento Territorial (RENOT), Infraestructura Nacional de Datos Espaciales (INDES).
• FUNCIÓN TENENCIA: Hoja de ruta para simplificar y unificar los Registros de Propiedad en el SURE, ejemplo: Registro Catastral, Propiedad Inmueble, Propiedad Vehicular, Propiedad Mercantil, Propiedad Intelectual.
• FUNCIÓN TENENCIA: Sólida gobernanza de los principales actores de la administración de tierras vinculados al SURE, en una sola institución: Instituto de la Propiedad, que incluye Catastro, Registro, Geografía y Regularización predial.
• FUNCIÓN TENENCIA: Sólido modelo de participación en el Sistema Unificado de Registros SURE, con actores como el Catastro Nacional, Registro de la Propiedad Inmueble, Cámara de Comercio, Municipalidades, Sector Bancario.
• FUNCIÓN TENENCIA: Adopción en la práctica del ISO 19152 (LADM) a nivel de sistema SURE para la información catastral.
• FUNCIÓN TENENCIA: Descentralización de la gestión catastral municipal bajo la normativa del catastro nacional y delegación de participación en la actualización como centro asociado.
• FUNCIÓN VALOR: Descentralización hacia las municipalidades de la valorización y recaudo proveniente del catastro.

Debilidades:
● FUNCIONES USO y DESARROLLO: De los sistemas principales del SAT, solo SURE tiene un alto grado de madurez (20 años). SINIT, RENOT e INDES tienen bajo nivel de implementación y gobernabilidad.
● FUNCIONES USO y DESARROLLO: Falta de modernización de la infraestructura de datos espaciales y desvinculación del Sistema Estadístico Nacional.
● FUNCIONES TENENCIA, VALOR, USO y DESARROLLO: Bajo nivel de adopción de estándares y buenas prácticas de la metodología IGIF para la información para la cartografía.
● FUNCIÓN TENENCIA: Incipiente nivel de integración de actores externos a la gestión catastral y registral, como los profesionales de la topografía/agrimensura, así como de los notarios.
● FUNCIÓN VALOR: Falta de integración de información relativa a la valoración inmobiliaria, que solo hace parte de la gestión municipal, pero no tiene una vinculación a un observatorio o sistema nacional.

SAT Nicaragua.

Fortalezas:

• FUNCIONES TENENCIA y USO : Dispone de un modelo parcialmente integral de largo plazo en el marco del Modelo Integral de Gestión de Catastro y Registro, que incluye subsistemas como Sistema Integrado de Información Catastral y Registral (SIICAR), Infraestructura de Datos Espaciales del Instituto Nacional de Estudios Territoriales (IDE-INETER) con primeros pero pasos sólidos en la metodología IGIF.
• FUNCIÓN TENENCIA: Hoja de ruta para simplificar y unificar los Registros de Propiedad en el SIICAR, ejemplo: Registro Catastral, Propiedad Inmueble, Garantías Mobiliarias, Propiedad Mercantil.
• FUNCIÓN TENENCIA: Alto grado de consolidación de la gobernanza de los principales procesos y actores de la administración de tierras vinculados al SIICAR, que incluye Catastro, Registro, Geografía y Regularización predial.
• FUNCIÓN TENENCIA: Sólido y con creciente implementación de los participantes del Sistema SIICAR, con actores como el Catastro Nacional, Registro de la Propiedad Inmueble, Procuraduría de la República, Profesionales de la topografía, Profesionales de notariado.
• FUNCIÓN TENENCIA: Adopción en la práctica del ISO 19152 (LADM) en el sistema SIICAR para la información catastral.
• FUNCIÓN TENENCIA y USO: En proceso de implementación y adopción de estándares por parte de la Infraestructura de Datos Espaciales.

Debilidades:

• FUNCIONES VALOR y DESARROLLO: De los sistemas principales del SAT, solo SIICAR y la IDE catastral tienen un moderado grado de madurez (más de 10 años) en las funciones TENENCIA y USO, con no óptimas condiciones de integración. Existe un limitado grado de integración entre los demás sistemas relacionados con el SAT.
• FUNCIONES USO y DESARROLLO: Limitado grado de modernización de la infraestructura de datos espaciales y desvinculación y todavía incipiente ruta de integración a los demás sistemas.
• FUNCIÓN TENENCIA: Limitada claridad de la participación de las municipalidades de la actualización catastral, en aspectos como la actualización de la tenencia no formal.
• FUNCIÓN VALOR: Compleja ruta de integración en información duplicada entre Catastro Físico Nacional, Catastro Fiscal y Catastro Municipal.

Este es un ejemplo de comparación cualitativa a nivel funcional, que podría descomponerse en procesos e indicadores cuantitativos.

3 Conclusiones.

1. El mayor reto del Sistema SAT es que se comporte como un Sistema. FIG Orlando 2023.

    

2. Se necesita un modelo de Sistema de Administración del Territorio (SAT) que sirva de marco de comparación, ante todos los procesos de modernización que de forma paralela pero no necesariamiente alineada impulsan muchos cooperantes.  De forma irónica, para la misma razón: para mejorar los gemelos digitales de información y operación del territorio, sobre los que el ciudadano requiere servicios eficientes y los profesionales / funcioanrios puedan tomar decisiones informadas.

    

3. En definitiva, será valioso ver el resultado del diagnóstico DISATI y su planteamiento metodológico en lo referente al modelo de comparación de los SAT en Iberoamérica.